加快數(shù)字政府建設(shè)是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略舉措。2022年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》，明確要求“強(qiáng)化系統(tǒng)觀念，加強(qiáng)系統(tǒng)集成，全面提升數(shù)字政府集約化建設(shè)水平，統(tǒng)籌推進(jìn)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合”，從國(guó)家頂層設(shè)計(jì)層面來看，一體化成為我國(guó)數(shù)字政府高質(zhì)量發(fā)展的基本趨勢(shì)。

經(jīng)過近幾年的快速發(fā)展，數(shù)字政府建設(shè)呈現(xiàn)縱向貫通、橫向協(xié)同的一體化發(fā)展態(tài)勢(shì)。當(dāng)前數(shù)字政府一體化建設(shè)的類型多樣化，一是通過省級(jí)統(tǒng)籌建立統(tǒng)一的數(shù)字平臺(tái)，以結(jié)構(gòu)性系統(tǒng)整合來推動(dòng)建立權(quán)責(zé)明晰的整體聯(lián)動(dòng)體系，從而在同一數(shù)字化場(chǎng)域?qū)崿F(xiàn)規(guī)模數(shù)據(jù)的集成效應(yīng)；二是以具體的任務(wù)或社會(huì)治理需求為核心，圍繞業(yè)務(wù)流程和管理模式的組合式創(chuàng)新達(dá)成業(yè)務(wù)協(xié)同；三是通過匯集不同治理領(lǐng)域和業(yè)務(wù)信息的數(shù)據(jù)資源組成大數(shù)據(jù)中心，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨業(yè)務(wù)部門的數(shù)據(jù)共享。

數(shù)字政府一體化建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

數(shù)字政府一體化建設(shè)為政府治理帶來了規(guī)模效應(yīng)和改革紅利，一是平臺(tái)建設(shè)集約化，改變了以往數(shù)字平臺(tái)多部門、多地區(qū)分散建設(shè)、重復(fù)建設(shè)的難題，并在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、降低建設(shè)成本和提高安全防護(hù)能力方面存在優(yōu)勢(shì)；二是流程效率優(yōu)化，一體化建設(shè)通過統(tǒng)籌線上平臺(tái)與線下窗口的業(yè)務(wù)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)流程從部門碎片化向整體性再造轉(zhuǎn)變；三是數(shù)據(jù)融合共享，有效調(diào)和了同級(jí)政府部門間形成的“數(shù)據(jù)孤島”，減少了阻礙上下級(jí)間雙向信息互通的“數(shù)據(jù)煙囪”。然而，數(shù)字政府在一體化建設(shè)的實(shí)際操作中也面臨著一系列挑戰(zhàn)，由于忽略了層級(jí)差異性、區(qū)域差異性、階段差異性、群體差異性，實(shí)施一插到底、整齊劃一、生搬硬套的實(shí)踐舉措，一體化建設(shè)可能導(dǎo)致資源浪費(fèi)、銜接鴻溝、低回應(yīng)性和基層負(fù)擔(dān)過重等困境，從而導(dǎo)致數(shù)字政府一體化建設(shè)過程中的規(guī)模效應(yīng)遞減。

首先，一體化建設(shè)可能導(dǎo)致資源浪費(fèi)。從系統(tǒng)建設(shè)來看，一方面，為了對(duì)接一體化建設(shè)的大框架，部分地方只重視建立新機(jī)制和新機(jī)構(gòu)，不重視改革現(xiàn)有的部門機(jī)構(gòu)，造成部門設(shè)置的疊床架屋，并且部分系統(tǒng)在投入之初可用性較差，在升級(jí)迭代過程中迅速被淘汰，存在盲目建設(shè)問題，行政總成本上升；另一方面，一體化對(duì)數(shù)字平臺(tái)硬件設(shè)施建設(shè)的要求遠(yuǎn)高于其他智能設(shè)備，政府需要投入財(cái)政資源按照制定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行開發(fā)，如若已有系統(tǒng)無法與制定的系統(tǒng)進(jìn)行兼容，只能放棄已有的數(shù)字平臺(tái)系統(tǒng)，上述情況都由于“沉沒成本”而造成公共資源浪費(fèi)。

其次，一體化建設(shè)可能存在銜接鴻溝。雖然數(shù)字政府一體化建設(shè)中強(qiáng)調(diào)構(gòu)建整體協(xié)同、統(tǒng)一步驟的系統(tǒng)格局，但分屬于不同層級(jí)政府或政府部門的數(shù)字系統(tǒng)架構(gòu)、運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，如若強(qiáng)行開展一體化建設(shè)會(huì)導(dǎo)致系統(tǒng)間存在銜接鴻溝。由于技術(shù)支撐、資金支持、人員配備等在地性資源存在差異，有些建成后難以滿足基層治理實(shí)際的需求。而作為工具手段的一體化建設(shè)在嵌入具體場(chǎng)景中如若不能完全滿足基層治理需要或并不完全適用于基層治理實(shí)踐，可能會(huì)導(dǎo)致數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施“功能懸浮”。

再次，一體化建設(shè)可能降低治理回應(yīng)性。數(shù)字政府建設(shè)的目標(biāo)和需求在區(qū)域之間、層級(jí)之間、時(shí)段之間存在差異性。一體化建設(shè)可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)復(fù)雜多樣性治理情境的“回應(yīng)弱化”。此外，由于區(qū)域、群體之間的數(shù)字素養(yǎng)差異，數(shù)字鴻溝現(xiàn)象的出現(xiàn)，數(shù)字政府建設(shè)的成果無法公平惠及全體人民。

最后，一體化建設(shè)可能造成基層負(fù)擔(dān)過重。在數(shù)字政府縱向一體化建設(shè)過程中，形成了三級(jí)一體化平臺(tái)建設(shè)，但是一體化建設(shè)對(duì)硬件的建設(shè)要求很高，為了建設(shè)和維護(hù)系統(tǒng)，需要不斷更新設(shè)備和系統(tǒng)，這些系統(tǒng)迭代更新成本都由基層部門承擔(dān)。處于基層的一體化平臺(tái)面臨的事務(wù)非常龐雜，由于大量的事項(xiàng)權(quán)限范圍界定不清晰，容易造成部門之間的責(zé)任不確定性，增加協(xié)調(diào)成本。面對(duì)數(shù)字系統(tǒng)的程序標(biāo)準(zhǔn)化要求，工作量的擴(kuò)大和考核種類的增多，也增加了基層工作者完成工作的難度。

實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府一體化建設(shè)“合”與“分”平衡

數(shù)字政府的一體化運(yùn)作模式并不存在最優(yōu)解，各地在發(fā)展數(shù)字政府的同時(shí)要根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件選擇合適的發(fā)展模式。實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展必須發(fā)揮一體化的效率優(yōu)勢(shì)而規(guī)避其弱點(diǎn)，重點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府一體化建設(shè)中的“合”與“分”平衡，既關(guān)注一體化建設(shè)中的合法性，又實(shí)現(xiàn)數(shù)字平臺(tái)運(yùn)行的高效性。

首先，堅(jiān)持統(tǒng)籌性和差異性的平衡。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型是一個(gè)不斷調(diào)適的漸進(jìn)過程，頂層設(shè)計(jì)和基層探索是數(shù)字政府一體化高質(zhì)量建設(shè)中相輔相成的兩個(gè)方面。頂層設(shè)計(jì)為數(shù)字政府提供方針指導(dǎo)從而保證系統(tǒng)性，對(duì)數(shù)字政府一體化建設(shè)的總體原則、總體架構(gòu)、主要任務(wù)等方面進(jìn)行整體規(guī)劃和設(shè)計(jì)，能夠打破不同區(qū)域間建設(shè)水平差異、“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象、利益博弈困境和體制機(jī)制障礙等問題。而基層探索實(shí)踐為數(shù)字政府提供創(chuàng)新性的“在地化經(jīng)驗(yàn)”，既激發(fā)了基層的積極性和創(chuàng)造性，又保障了數(shù)字政府因地制宜差異化發(fā)展。因此，地方政府在一體化建設(shè)中，要在統(tǒng)籌區(qū)域整體改革進(jìn)度的基礎(chǔ)上，給基層留有更大的先行先試空間。

其次，堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)化與靈活性的平衡。標(biāo)準(zhǔn)化是數(shù)據(jù)資源大循環(huán)的基礎(chǔ)，也是業(yè)務(wù)協(xié)同的前提。數(shù)字政府一體化建設(shè)要求在將標(biāo)準(zhǔn)化作為底線和基本原則的同時(shí)保留靈活空間，以提升基層應(yīng)對(duì)具體治理情境中的可操作性。從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化層面來看，在統(tǒng)一制定技術(shù)架構(gòu)和質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范訪問入口和服務(wù)對(duì)接等要求的同時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)要充分與技術(shù)創(chuàng)新的發(fā)展進(jìn)行互動(dòng)，形成動(dòng)態(tài)化的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。從數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化層面來看，需要進(jìn)一步統(tǒng)一數(shù)據(jù)接口、數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)管理、開放共享等標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)需要建立一個(gè)高度可擴(kuò)展性的數(shù)據(jù)倉庫，適應(yīng)各種數(shù)據(jù)的需求和變化。從業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化層面來看，通過對(duì)業(yè)務(wù)分解，識(shí)別數(shù)據(jù)需求和制定數(shù)據(jù)接口，對(duì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化改造，根據(jù)業(yè)務(wù)的需求靈活選擇業(yè)務(wù)模塊進(jìn)行重組。

再次，堅(jiān)持集約化與個(gè)性化的平衡。從供給方來看，與傳統(tǒng)分散化、碎片化的建設(shè)模式相比，數(shù)字政府的集約化是指從數(shù)字政府建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施、平臺(tái)應(yīng)用、數(shù)據(jù)資源和服務(wù)設(shè)計(jì)等方面實(shí)現(xiàn)功能整合、降本增效的動(dòng)態(tài)過程。從需求方來看，數(shù)字政府在集約化建設(shè)的基礎(chǔ)上應(yīng)該為不同的群體提供個(gè)性化服務(wù)，以增強(qiáng)數(shù)字政府的回應(yīng)性。在推動(dòng)基礎(chǔ)性、兜底性服務(wù)的同時(shí)，圍繞“關(guān)鍵小事”開展個(gè)性化、有特色的服務(wù)創(chuàng)新。因此，數(shù)字政府一體化建設(shè)過程中既要堅(jiān)持統(tǒng)一性，又要充分以“用戶”為中心，切實(shí)提升服務(wù)群眾和企業(yè)的實(shí)效，讓數(shù)字紅利最大限度地惠及企業(yè)和群眾。

最后，堅(jiān)持統(tǒng)合性和協(xié)同性的平衡。數(shù)字政府一體化建設(shè)是基于平臺(tái)架構(gòu)、流程優(yōu)化和主體協(xié)同的賦能和重構(gòu)，其中不僅包含了復(fù)雜的算法、算力和數(shù)據(jù)等技術(shù)性因素，還承載了組織流程、管理機(jī)制和服務(wù)供給等制度性因素，需要政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間的共同合作。一方面，能夠有效化解技術(shù)的工具性和專業(yè)性帶來的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本；另一方面，能夠促進(jìn)各主體之間的學(xué)習(xí)，解決因技術(shù)因素而導(dǎo)致工作量增加的履職困境。因此，數(shù)字政府一體化建設(shè)中既要強(qiáng)調(diào)政府在規(guī)劃引導(dǎo)、業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理等方面的統(tǒng)合性，又要充分發(fā)揮市場(chǎng)力量和社會(huì)力量進(jìn)行優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源互助、協(xié)同配合，實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展。